摘要：基于S河流域综合治理政策案例，本研究分析了地方和基层政府如何在多重目标和多重政策任务叠加的不确定情境下采取松紧节奏变化的政策执行行为，继而在政策“执行—修改—适应—再修改—再适应”中与政策多方行动者形成“松散关联式”协作，最终促成了政策的有效执行。“松散关联式”协作是政策行动主体之间的非完全合作治理，体现为正式制度的“严丝合缝”与非正式协商的“松散关联”、政府部门间的“坚持原则”与“灵活变通”、基层政府与民众间的按程序办事与权宜之计等矛盾形式的共存。“松散关联式”协作作为不确定性的应对机制具有可伸缩性、灵活性和纠错性的功能特征。在中国情境下，公共政策过程能够在不断变化和调整中得以有效推进，有赖于上级领导的支持与基层松紧节奏变化执行的配合，层级政府、企业、民众在公共价值上取得的共识，以及政策跨时空、跨域的“在地化”修订与整合。在此意义上，“松散关联式”协作为理解中国政策过程中不同主体间的互动关系和政策的有效执行提供了一种方式。

 

一、本文研究背景与意义

 

政策试点、政策试验或者说“摸着石头过河”已经成为中国国家政策创新的重要形式。区别于有些国家以法律制定为导向的政策过程，中国以政策试点为特征的公共政策运行方式，允许在政策制定中改变一些已有规定来适应周围环境的变化，并在政策执行中不断调整。因而，中国的政策制定和执行过程经常处于不断变化和调整的状态，地方和基层政府需要同时面对多重和变动的政策任务。在多重变动的政策过程中，地方和基层政府的政策执行一方面会因为各种繁杂而不确定的情境出现应接不暇或疲于应付的现象；另一方面政策执行又会呈现一定的政策效果与有效性。面对这种看似矛盾的现象，我们不禁会有这样一个疑问：为什么中国的公共政策过程在各种繁杂任务叠加与不确定条件下还能够得以有效推行？在不确定性的外部环境和变动的政策过程中，面对多重政策任务的同时作用，地方和基层政府如何达成政策目标，有效完成政策任务？

 

面对变动和复杂的外部环境，各国的公共政策过程都更加关注不确定性的应对问题。既有政策理论对不确定情境下行动主体的应对机制缺乏足够关注。中国的政策执行是在一个不断变化与调整、多重政策任务同时发生作用的情境下发生和推进的。在这一背景下，既有政策过程研究强调的注意力调整或者政策企业家理论都难以解释政策的有效执行。因此，面对中国具体的历史和现实场景，我们需要寻找到更有针对性的解释体系。在变动调整与多重任务的政策过程中，需要理解纵横向政府部门间“松散关联”式的协作关系，分析地方与基层官员在这一过程中采取的松紧节奏变化的政策执行行为，以及中央和省级政府最终“提纲挈领”式决定权的运用。

 

二、主要内容

 

本文的核心研究问题是：在公共政策执行过程中，为什么政府部门间、各个行动主体之间会形成“松散关联式”协作现象？在不断变化和调整的政策情境下，面对多重利益和多重政策任务的同时作用，地方和基层政府如何在政策“执行—修改—适应—再修改—再适应”的循环过程中完成公共政策的有效执行？换句话说，“松散关联式”协作是如何达成公共政策有效执行的？本文通过一项实证研究来回答以上问题，通过对S河治理工程历时五年的追踪调查研究，深描在S河复航工程和防洪综合整治工程实施过程中，政府不同职能部门之间，省、市、县、镇政府之间，政府与企业、民众之间在政策执行过程中采取的松紧节奏变化的“松散协作”现象。

 

基于经验材料的梳理分析，本文发现，中国政策窗口的打开和政策执行过程均具有自己独特的方式与特征。当前的公共政策执行过程经常处于变动调整的状态，多重政策任务同时发生作用，这样的政策特征给实际政策执行带来了一定困境，而政府部门间、政府与企业和民众间的“松散关联式”协作，能够较为有效地应对不确定性，部分缓解政策变动带来的困境，从而提升政策治理绩效。本文分别从政策之窗的打开、政策执行中行动主体间“松散关联式”协作的形式，以及“松散关联式”协作的功能等三个方面展开讨论，分析“松散关联式”协作如何在动态变化的政策过程中应对不确定性，达成政策的有效执行。本文进一步论述了“松散关联式”协作的可持续性与政策有效执行，并对“中国情境”下政策执行研究的可能路径进行探讨。

 

三、主要结论与政策建议

 

研究发现，面对不断变化和调整的政策过程，地方和基层政府与上级政府、同级职能部门、项目企业、规划设计院、民众之间形成了“松散关联式”协作。在政策执行中，“松散关联式”协作表现为正式制度的“严丝合缝”与非正式协商的“松散关联”、政府部门间的“坚持原则”与“灵活变通”、基层政府与民众间的按程序办事与权宜之计等看似矛盾的协作形式的共存，体现了这种协作方式带来的政策可伸缩性、灵活性、纠错性等功能特征。当然，“松散关联式”协作既包括很多非正式协商过程，也包含中央和省级政府最终“提纲挈领”式的“拍板”过程。中国的政策过程能够在不断变化与调整中得以有效推进，有赖于中央和省级领导的支持与基层松紧节奏变化执行的配合，得益于层级政府、企业、民众在公共价值上取得的共识，以及政策跨时空、跨域的“在地化”修订与整合。

 

本文提出面对变动调整的政策过程，地方与基层政府及其工作人员在不同时点上采取了松紧节奏变化的政策执行行为，在政策“执行—修改—适应—再修改—再适应”的过程中，与政策多方行动者在客观上形成了“松散关联式”协作。作为不确定性的应对机制，“松散关联式”协作是政策行动主体之间的非完全合作治理，理性的制度设计与非正式协商共同发挥作用，反映了行动主体间既按部就班又灵活机动的关系特征。政策过程中的“松散关联式”协作最终促成了政策的有效执行，也为理解中国情境下的政策执行过程提供了有力论据。

 

四、研究贡献与未来拓展

 

基于政策执行中的“松散关联式”协作概念，本文可能在以下两方面有助于拓展现有理论。其一，政策执行中的“松散关联式”协作将组织理论的“松散关联”概念应用到政策分析之中，并与协作治理理论联系起来，提出中国政策执行的“松散关联式”协作。同时，将“松散关联型”治理模式从聚焦纵向政府间关系，扩展到了更广泛的横向府际关系、政府与企业和民众之间的关系之中来讨论。“松散关联式”协作是指上下级政府、横向地方政府、基层政府与企业和民众之间在完成上级任务的目标主导下，在客观而非主动意义上形成的协作形式，在这一过程中上级政府对于协作过程的影响较大。中国政策执行中的“松散关联式”协作体现了一统体制下“委托—代理”的困境，反映了“理性化组织”与“非理性行为”模式之间的张力，产生了地方和基层政府为缓和这一张力而在政策执行行为上的有效安排。这一研究在一定程度上解释了中国情境下公共政策执行过程中不同主体间的关系与互动过程，有助于讲述和理解政策执行的“中国故事”。

 

其二，与很多欧美国家政策推行的法律先行模式不同，中国的政策执行是在一个不断试验与调适过程中发生和推进的。在中国的情境下，无论是政策执行的过程，还是执行的内容与特征，都与西方政策执行理论的关注点有所差异。相应地，用这些理论来分析中国语境下的政策执行不仅会增添较大难度，而且有“橘生江北”的情境困境。因此，基于比较的视野，与现有政策和组织理论进行适当的对话，根据实践自身的逻辑来构建理论，这或许是中国政策执行研究的必经之路。本文提出的中国情境下政策执行中的“松散关联式”协作作为一个初步探索，旨在以“中国”作为方法和理论，挖掘中国治理的富矿，并展现中国场域政策执行主体的互动特征，在与既有理论和其他地区具体实践比较对话的基础上，探寻中国国家与社会互动的演变轨迹和具有重要意义的制度变迁。

 

五、写作、投稿、修改的过程和心得体会

 

论文的写作灵感来源于作者多年来对于跨域协作治理问题和基层政策执行理论和实践的关注。西方协作治理理论在中国的阐释一直是作者感到困惑的问题。从近年来对于政策执行的研究中，我们逐渐发现基层政策执行中似乎蕴含着中国式协作治理的密码。将政策执行与协作治理联结在一起，或许有助于寻找到协作治理问题的答案。因此，怎样以中国情境下的政策执行来阐释协作治理问题便成为本文最初创作的动机。

 

调研团队在2017至2021年历时5年的田野调研过程中，对S河流域沿岸多个地市的水利部门、交通部门、中铁建公司，以及县乡政府、施工企业和普通民众，就S河复航、防洪和环保等项目，进行了参与式观察和深度访谈。这些生动鲜活的一手调研资料不仅有助于作者将理论概念与生活世界联结起来，更为我们在已有的研究场域中向深处开掘，进行新的理论阐释，提供了重要的实证支撑。

 

本文的修改和发表离不开《管理世界》审稿专家和编辑老师专业、细致地指导和帮助。特别感谢外审专家几轮的修改意见，让论文的文字和表达更加凝练和精确，尤其是《管理世界》杂志对于文章长度的宽容也让作者非常感动。正所谓“学然后知不足”，学术文字的锤炼永无止境，学术研究更需要坚持不懈。最后，谨以此文致敬公共政策执行领域的经典研究。

 

 

文章来源：

作者：崔晶（中央财经大学政府管理学院）

文章刊发：《管理世界》2022年第6期