在中国成千上万个开发区中，苏州工业园区一直是一面旗帜。

在成立前七年持续亏损的情况下，这个园区最后不但活下来了，还成为中国最赚钱、最具制度输出力的园区之一。

苏州工业园区既不靠卖地冲业绩，也不靠撒钱招企业，而是靠一套被反复验证有效的制度算法与协同机制。

本文，一次完整拆解：为什么苏州工业园区能“让开发公司比管委会还强”？为什么新加坡人的管理经验在这里没有水土不服，反而开出花来？今天我们还能复制这套系统吗？有哪些环节无法简单复制？

因为，当下的中国，早已进入了“拼机制、拼服务、拼生态”的园区下半场，园区真正的能力到底是什么？或许苏州工业园区可以给到我们一些启发。

苏州工业园区是中国和新加坡两国政府在改革开放新形势下合作开发的旗舰项目。

1992年邓小平南方谈话后，中国希望借鉴新加坡的发展经验。经过高层酝酿，双方于1994年2月达成正式合作：当月国务院下发了《关于开发建设苏州工业园区有关问题的批复》，2月26日时任中国国务院副总理李岚清与新加坡内阁资政李光耀在北京代表两国政府签署了合作开发苏州工业园区的协议。园区由此成为中国第一个政府间国际合作工业园区。

1994年5月12日，苏州工业园区举行奠基破土，工程正式启动。

组织架构方面，为了保障合作顺利推进，中新两国建立了中新联合协调理事会这一高层协调机制。

理事会由两国政府高官共同主持，第一届新方主席为李显龙，中方主席为时任国务院副总理(李岚清)，成员包括国务院办公厅、国家计委、经贸委、财政部、央行等部委领导以及江苏省和苏州市负责人等。理事会的职责是在宏观层面听取园区建设汇报、协调园区开发建设中的重大问题，尤其是帮助园区借鉴新加坡管理经验。理事会下设中方委员会，日常工作由国务院特区办承担，江苏省政府具体指导园区工作并及时向理事会汇报重大事项。

这一高层双边理事会机制保证了中央政府对园区的支持和两国政策协调，是园区顺利推进的重要制度设计。

在具体开发运作层面，双方成立了合资开发公司，即中新苏州工业园区开发有限公司（China-Singapore Suzhou Industrial Park Development Co., 简称 CSSD）。

根据协议约定，园区采取“政府主导+公司开发”的模式：园区行政管理由中方政府机构全权负责，而成片土地开发建设则由中新合资的CSSD负责实施。投资促进（招商引资）工作则由中方和新方共同负责、联合推进。这种职责分工体现为：政府侧重于规划监管和提供公共服务，开发公司负责市场化运作开发土地和基础设施，同时双方合作开展招商。

这种模式开创了中国对外合作开发的新机制，使园区在建设中能够自主地、有选择地借鉴新加坡在经济发展和公共管理方面的经验。

运营机制上，CSSD按照市场化原则运作，其主要职责是对园区进行基础设施建设、土地开发和招商运营等“造血”功能建设。公司通过政府授予的开发权，在园区范围内进行“统一规划、统一征地、统一建设、统一招商”，然后以土地出让、物业出租和配套服务获取收益，用于再投资开发。

在开发初期，公司承担了大量基础设施和公共设施投入任务（如修路、填湖、建学校），虽然短期内利润不显，但为园区长远发展打下基础。

随着园区进入成熟期，CSSD也逐步实现商业盈利：截至2000年代后期，园区开发实现了实质性的经济效益，累计吸引外资超140亿美元，基础设施投资累计上千亿元人民币。

CSSD在这过程中摸索出“以商养公”的模式，即通过商业开发收益反哺公益建设，在盈利与公共利益之间取得平衡。这种商业化开发能够成功，很大程度上归功于其专业运营机制和国际化管理，使之成为中国开发区中少有的盈利案例。

苏州工业园区在治理上创造性地实行了“管委会+开发公司”的双轨架构。

园区管委会是苏州市政府派出机构，负责行政管理和公共事务，包括规划审批、行政执法、治安、教育医疗等政府职能。CSSD则专注于开发建设和运营企业职能。

此二者通过明晰分工和制度化协同，实现了高效运转：

1，职责边界清晰：管委会行使政府公权力，不直接介入具体招商和开发业务；CSSD作为企业，不越权干预行政管理事务，但在建设过程中遵循管委会制定的规划和法规。这种边界保证了政府“不缺位、不错位”，企业“自主经营”。同时，中新双方通过联合理事会等渠道确保管委会与CSSD目标一致。

2，人员交叉任职：为强化协同，管委会和CSSD之间有人才交流机制。例如管委会的领导成员常兼任CSSD董事会要职，参与公司重大决策；CSSD高管也定期向管委会汇报工作，接受监督。这种交叉任职增强了互信和信息互通，使政府意图和企业运营能够同频共振。

3，协调会议机制：园区内部建立了例会制度，如项目协调会、企业服务联席会等，由管委会牵头、CSSD参与，专题解决园区开发和企业运行中的问题。遇到重大事项，双方上报理事会中方委员会或请示中新联合理事会共同协调。多层次的沟通渠道保证了问题及时解决，避免政企推诿。

4，利益共享与约束：CSSD的股东包括苏州市政府下属国企等，中方政府实际上也是开发公司的利益相关方。这意味着园区开发收益最终有相当部分归属地方财政，激励政府支持CSSD的运营。同时，公司治理又制约着政府行为，使之遵守市场规则、避免行政干预过度。这种互为股东和监管者的关系，实现了政府和企业“利益捆绑”，有效降低了内部摩擦。

在园区开发初期，CSSD的股权结构由新方控股，中方参股。

初始阶段新加坡财团持有65%股权，中方持股35%，目的是让新方主导运营以移植其先进管理模式。这一安排使新方管理团队在公司治理中拥有更大话语权。与此同时，中方政府通过理事会和园区管委会掌握宏观决策权和行政管理权，实现“政”的层面支持配合，“企”的层面市场运作，各司其职。

自2001年起，中方股比由35%增至65%，成为绝对大股东。这一调整在2001年经中新联合协调理事会批准并实施。股比倒置后，中方利益与园区发展更加紧密，新方财团也减轻了早期亏损负担。

此举被视为双方基于信任和长远考虑做出的战略调整，为园区后续快速发展铺平了道路。从此CSSD运营进入良性轨道，政企关系更加融洽。

在园区开发过程中，新加坡方面注入了大量先进的管理理念和制度工具，形成“引进新加坡软件”的独特做法。

主要引入的管理经验包括：

1，“亲商”理念：

新加坡经济发展经验中特别强调“Pro-Business”环境。园区全面移植了这一理念，确立“亲商、富商”的价值观。具体要求是政府部门在企业无事时“不扰”，有事时“服务迅速”，园区提出政策要透明稳定、服务企业到位，营造出尊重和保护投资者的氛围。

比如，园区实行首问负责制和限时办结制——

第一个接到企业诉求的部门必须负责到底，无法解决的协调相关部门联办，不允许相互推诿。多数一般问题在3个工作日内答复、10个工作日内解决或明确方案。而对复杂问题启动领导包案机制，由管委会领导牵头相关部门攻坚。例如某重大项目涉及征地拆迁困难时，由主要负责人出面与当地居民沟通，限期完成征迁，保障项目推进。如果企业仍不满意，可逐级上报，直至理事会层面协调。

这一亲商理念极大改善了投资环境，使苏州工业园区对外资形成强大吸引力。实践证明，园区连续多年在中国城市投资环境评比中名列前茅。

2，高效行政和“一站式”服务：

新加坡以高效廉洁的政府著称，园区借鉴新方经验，组建了精简、统一、效能的政府组织架构和公务员队伍，推行扁平化管理和“一站式”行政服务中心。

园区建立了功能完善的企业服务发展中心，提供惠企政策服务、特色人才服务、科创金融服务、资源赋能服务和诉求流转服务，涵盖企业发展过程中需要支持的各项内容。一个例子是，园区早期即推出外商投资企业审批“绿卡”制度，在手续齐备情况下几天内即可完成注册，比当时国内平均水平快得多。企业的建设项目审批也实行并联审批和代办制，企业只需提交一次材料，其余由中心协调各部门限时办结，不需企业来回奔走。这种高效服务让投资者有宾至如归之感，增强了对园区的黏性。

这种贴心高效的服务模式被视为新加坡“优质政府”理念在本地的成功落地。

3，法治化营商环境：

新加坡的法治和规划体系也被吸收。园区管委会承接了新方的管理软件，着力构建公开、公正、透明的法制环境。在规划建设上强调科学规划先行，规划即法，保持规划的严肃性和连续性。这源自新加坡重视城市规划的经验，有效避免了开发中的随意性，提高了城市建设品质。

园区还借鉴新加坡完善的法规和政策体系，在土地管理、税收优惠、人才政策等方面形成一系列制度创新，为投资者提供稳定可预期的政策支持。

4，公共服务和社区治理：

新加坡“花园城市”和高品质公共服务的理念也渗透到园区建设中。园区开发时就融入了产城融合思想，在金鸡湖畔预留大片公共开放空间，将其建设为城市中央公园。

同时引入新加坡成熟的社区管理模式和公共设施规划，让开发区不仅有产业园，也成为宜居的新城区。这些都体现了“软硬结合”的新加坡经验。

而为了让上述理念扎根本土，园区采取了多种措施消化吸收新加坡经验：

比如，人员培训。

园区在早期组织了大规模干部赴新培训计划。截至2000年代中期，累计派出2000余人次的管理人员赴新加坡学习培训。他们系统学习了新加坡在规划、行政管理、招商引资等方面的知识。这些受训者回国后成为园区管理骨干，将所学经验灵活运用于实际。

其二，试点先行。

在园区内先行先试新制度。例如率先试行建设项目并联审批、“一条龙”服务等，当时在国内属创新之举。由于园区享有一定特区政策和自主权，这些新加坡经验的移植得以在不破坏国内大框架下试点运行，取得成功后再逐步推广。

更重要的是文化融合：

新方团队也注意适应中国国情，避免生搬硬套。例如在执行“亲商”理念时，新方专家意识到中国传统上有“重农轻商”观念，曾有人将“亲商”误记成“轻商”。针对这些误解，新加坡顾问通过宣讲和示范，帮助中方转变观念。又如在规划中结合苏州地方文化特色，而非简单复制新加坡城市设计风格。这些努力保证了经验移植的水土相符。

苏州工业园区政企关系的一大特点是政府能够适度“退后”，让专业团队和市场机制发挥作用。这背后有多重原因：

首先，中央高层的支持和授权给予地方政府很大信心。国务院明确要求各级部门支持园区建设，并通过理事会直接协调，这使地方政府有动力也有底气放权给合资公司。

其次，新加坡作为合作方以实际资金和信誉投入，展示出专业能力，赢得中方信任。在CSSD初期运营中，新方管理团队展现的规划建设效率、招商渠道等令人信服，使中方认识到“让专业的人做专业的事”可以取得更好效果。再次，园区在行政上实行封闭运作（苏州将园区80平方公里划为独立管理区），地方政府能“甩开包袱”进行体制创新，不受传统条条框框束缚。这些条件促成了政府角色从直接管理向服务监管的转变。

不过，说到信任机制的建立，中新双方建立信任还是经历了一个逐步培育的过程：

当然，首先离不开的是高层背书。李光耀和中国国务院领导多次在理事会会议和访问中肯定园区合作的重要性。这种政治背书向各级传递出清晰信号，双方团队因而更加信任对方的意图不会偏离大方向。例如李光耀亲自关注园区进展，并提出中肯建议，中国方面则及时响应解决问题，为合作创造了“亲密朋友”的氛围。

在此基础上，双方制定了明晰的规则：自合作伊始双方就通过协议和章程明确了权责界限和利益分配，避免了模糊地带。

例如约定了园区范围内不再设新的开发区，与苏州其他区错位发展等（尽管一度未完全遵守，但后来通过协商调整了利益格局）。清晰的规则使合作各方行为可预期，减少了猜忌。

非常重要的一个机制是定期沟通：联合理事会每年召开会议，中新双方团队也有日常工作层面的联络机制。这些渠道保证了误会和分歧能及时沟通澄清。例如在早期招商竞争的问题上，新加坡方面在理事会上提出关切，中方随后采取股权调整方案予以回应。正是持续的沟通化解了矛盾、累积了互谅互让的基础。

正如第一小节我们提到，2001年进行了股权调整，这是对双方信任的考验，这次调整实质上承认了地方政府在利益分配上的诉求，同时保留新加坡的参与。通过重新均衡利益，让双方“有利可图”，合作才能长久。

此后园区运营渐入佳境，新加坡逐步增加投资项目（如新加坡企业在园区投资项目数量占外资项目6%），显示出新方信心恢复，中方也更加尊重早期约定的合作精神。

苏州工业园区政企关系从初期的磨合到成熟，核心在于建立了制度化的信任机制：高层有共识，中层有规则，基层有服务。政府敢于放权，企业勇于担当，最终实现了双方目标的一致。

四、可复制的经验

苏州工业园区经过三十年发展，沉淀出一系列成熟的制度经验模块（“园区经验”）。这些经验中，有的具有可迁移、可复制的价值，已在其他地区推广应用；也有一些依赖特殊环境和条件，复制难度大。

先来说特殊的地方——

高层次的政治支持是非常特殊的，苏州工业园区从诞生起即有中央和新加坡两国高层的鼎力支持。这种特殊的政治背景在其他地方难以再现。

其二，苏州工业园区地处长三角腹地、毗邻上海，具备优越的区位和人才、产业基础。同时苏州自身有深厚的工商业传统和文化开放度。这些因素对于园区成功功不可没，却是其他后发地区难以复制的。

同时，园区诞生于中国改革开放深化和外资大量涌入的90年代，有着时代机遇。当时沿海地区吸引外资方兴未艾，苏州赶上了那波红利。而现在国际国内经济环境已不同，复制园区模式的地区可能面临外资增速放缓、产业格局变化等新挑战。因此，一些在过去奏效的模式模块在新形势下未必同样有效。

当然，也有一些可迁移的经验机制：

1，“管委会+公司”开发模式：

园区实行的行政管理委员会与开发公司协同模式，被证明高效可行。目前许多新区、产业园区都采纳了类似模式，将政府职能部门与市场化运营机构相结合，以提升开发效率和专业化水平。

2，亲商服务理念：

苏州园区营造的亲商营商环境在全国具有普适意义。如今“无事不扰、有事必到”的服务准则已成为各地优化营商环境的共识。许多开发区纷纷设立“一站式服务中心”、推出“店小二”式服务，就是直接学习了苏州的做法。目前来看，这一套服务机制在各地复制较为成功。

3，规划先行与产城融合：

苏州工业园区坚持高标准规划、同步建设城市功能的做法也被许多新区借鉴。比如雄安新区、新加坡-天津生态城都强调先规划后建设，注重产城融合。

虽然各地条件不同，但重视规划、依法执行这一经验可复制。苏州园区在规划管理上的一些具体技术（如CAD综合管线预埋、城市设计导则等）已通过住建部等渠道推广到其他城市的开发中，为提升新城建设水平发挥了作用。

4，人才与组织建设：

苏州工业园区在干部培训、绩效考核、组织架构方面的创新也具有推广价值。例如园区建立了精干高效的公务员队伍、引入聘任制和市场化选才等。这些年，不少地区通过跟班学习或委托培养等方式，让干部学习苏州园区的治理经验。据统计，苏州园区累计输出管理人才团队数百人次到各异地合作园区驻点服务，将经验直接带到当地。这种“派种子、传帮带”的模式使不少经验模块实现了异地生根。

5，法治化营商环境：

园区打造的透明规范的法治环境也是可复制的宝贵经验。随着全国“放管服”改革推进和自贸试验区建设，各地在简政放权、完善法治方面向苏州工业园区看齐。如2019年设立的苏州自贸片区，其实质也是将苏州工业园区的开放型制度进一步制度化并可向全国推广的试验。

苏州工业园区30年来形成的合作开发经验，为中国其他地区提供了宝贵的制度财富。一些经验可以成为通用模块推广开去，如亲商服务、一站式行政、政企合作开发模式等。也有一些成功要素来源于苏州园区所处的特殊时代和环境，不可复制。

各地需因地制宜，取其精华而非全盘照搬。

唯有如此，苏州工业园区这面旗帜才能真正发挥示范带动作用，在新的时代背景下继续“输出”成功经验的精髓而非形式，在全国涌现更多类似的改革创新高地。

（来源：TOP创新区研究院）