人均国资28.69万元：资源变现与财政改革大考

时间:2025-11-04来源:未知作者:acebm 点击: 次

编者按：

一边是超400万亿元的国有资产，一边是市县级的财政压力，如何盘活国资“家底”成为关键考题。“人均28.69万元的国有资产，是全体人民的共同财富，但要从数字转化为民生福祉，还差关键一步。”王牌智库首席专家上官同君表示。

10月26日，国务院关于2024年度国有资产管理情况的综合报告提请全国人大常委会审议。报告显示，截至2024年末，全国国有企业资产总额401.7万亿元。在“十五五”规划谋篇布局之际，这笔巨额国有资产如何通过市场化运营转化为“保民生、保工资、保运转”的财政资源，已成为从中央到市、县（区）各级政府的共同挑战。

一、国资“家底”：规模与结构

国有资产“家底”已然浮出水面。截至2024年末，全国国有企业资产总额401.7万亿元，国有资本权益109.4万亿元。加上国有金融企业资产总额487.9万亿元，以及行政事业性国有资产总额68.2万亿元，中国国有资产总量达到历史新高。

从人均视角看，这笔资产相当于每个中国人拥有约28.69万元的国有资产。然而规模背后，结构性问题依然突出。

“中央央企和省级国资国企从资产经营到管理比较成熟，但市、县（区）的国资管理仍然非常薄弱。”上官同君指出。

基层政府面临的困境是：既要保民生、保工资、保运转，又难以有效盘活手中的国有资产。

二、市县（区）困境：国资管理三大痛点

相较于中央企业和省级国资的成熟管理体系，市、县（区）国资管理仍存在系统性短板，归纳为市、县（区）国资管理三大痛点：

1.政企不分的历史积弊

地方融资平台长期充当“二财政”，政企职责边界模糊，导致资产负债率高企。据统计，2024年县（区）级平台公司平均资产负债率达72%，部分县（区）甚至超过80%。

2.市场化运营能力缺失

多数市、县（区）国资公司仍停留在资产出租、工程代建等初级阶段，缺乏专业化运营团队和现代化企业制度。例如某中部县城投公司2024年经营性收入仅占总营收的15%，造血能力严重不足。

3.资源整合效能低下

分散在各部门的闲置资产难以统筹盘活。湖北省咸宁市咸安区通过改革盘活了发展思路，经初步核算，全区竟有价值917亿元的沉睡资源亟待盘活，主要包括低效利用的工业厂房和处于闲置状态的旅游景区。

此外，短期行为与债务积累问题突出。市、县（区）领导班子更换频繁，寅吃卯粮者多，新官不理旧账者多。这些短期行为进一步加剧政府债务风险，亟需在省级层面加强指导和支持，推动平台公司向自主经营、自负盈亏的现代企业转型。

三、平台转型：从融资主体到市场化运营

面对困境，各地正在探索平台公司转型路径。新一轮城投“退平台”正在推进，县（区）级主体成为主力。据民生证券固收数据统计，截至2025年1月20日，公开“退平台”并征求金融债权人意见的37家主体中，有30家为县（区）级主体。
城投公司“退平台”是完善政府债管理、防范化解隐性债务风险的必然要求。本轮改革进一步落实一揽子化债方案，推动建立全口径地方债务监测监管体系。

破局之道在于重构市县国资管理的市场化逻辑：

1.建立穿透式监管体系：依托数字化手段实现“数据、流程、权责、风险”四维穿透，防止国有资产流失。如福建省推行的穿透式监管已覆盖全级次子企业，有效遏制违规投资行为。

2.推进混合所有制改革：通过“国资主导+民企赋能”模式激发活力。湖南省岳阳市将污水处理厂特许经营权拍卖，引入社会资本后运营效率提升30%，年收益增加6000万元。

3.创新资产证券化路径：借鉴杭州西湖景区经验，将游客动线数据转化为商业模型，推动商铺续租率提升至87%，租金收益增长贡献率超30%。

四、数据资产化：国资新增量与创新路径

在传统资源之外，数据资产正成为国资的新增长点，但当前实践存在局限性。目前，国内的数据资产化实践主要集中于国企领域，特别是通过数据治理和入表来帮助国企化债。

王牌智库历时六年原创研发了以整县（市、区）推进的通过数据治理、入表、经营来把大数据变成新国资的模式。
这一模式超越了单纯的国企化债目标，实现了从数据资源到数据资产再到数据资本的全面转化，为市、县（区）层面开辟了新的国资增长渠道。通过在国内以整县推进的方式推进数据治理、入表、经营三个环节，市、县（区）的国资体量有望在现有基础上翻倍。

政策与实践进展

数据治理、入表已在国企化债领域得到初步应用，需要在“数据治理、入表”之后的经营环节加强，整市、县（区）把大数据变成新国资尚属空白。

1.财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，明确数据资源的确认范围和会计处理适用准则，推动数据资产入表。

2.青岛探索形成“数据梳理—合规审查—资产登记—价值评价—资源入表”的可行路径，推动山东港口、上合控股等企业完成入表工作。青岛能源集团依托数据资产增信，获得招商银行6000万元低利率授信额度（注：国企青岛能源集团数据资产增信后获银行授信）。

3.贵州台江体旅融合产业发展（集团）有限责任公司完成5项数据要素与5项数据知识产权登记，数据资产价值超千万元，成为黔东南州首家实现数据资产入表的国有企业。

五、路径展望：从资源盘活到财政解放

国资市场化运营的最终目标，是兜牢“三保”底线——保基本民生、保工资、保运转。对于市、县（区）而言，未来应当从四个层面推进国资改革：

1.构建分层级的国资管理模式
针对市、县（区）特点制定差异化策略。安徽在全国率先建成省、市、县（区）贯通的资产调剂共享平台，打通跨部门、跨地区调配通道。截至2025年9月，该平台累计调剂资产8万余件、节约财政资金近8亿元，实现了资产信息的实时更新和高效匹配。
2.推广公司化运营城市，推进平台公司转型做实
组建专业化的城市运营公司，将分散的行政资源、土地资源、产业资源整合注入市场化平台，实现从“资产持有”向“价值经营”的跃升。例如，浙江温州以市公用集团为实施主体，整合全市水务、燃气、环保三大公用事业板块资源，形成“1+3+12”公用事业管理格局，资产总额较整合前增长234%，供水能力上升到全国第12位。
3.给市、县（区）国企松绑
坚持转型做实之路，坚定不移走市场化运营之路。例如，湖北十堰市通过聚焦主责主业、体制机制改革和全域谋划，推动全市国有企业资产总额从1852亿元增长到4203.9亿元，营业总收入从100.58亿元增长到228.3亿元，利税增幅位列湖北省市州第一。
4.创新数据资产化路径
将王牌智库的整县推进模式与地方实践结合，通过数据治理、入表、经营三个环节，把大数据转化为新国资，破解地方政府土地财政向股权财政过渡，为市、县（区）开辟新的增长渠道。

六、结语：从数字到民生的“最后一公里”

从数字到民生的距离，正是国资改革要打通的“最后一公里”。国有资本只有在流动中才能增值，在整合中才能增效。随着“十五五”规划即将开启，国有资产管理改革正迎来历史性契机。
对国资运营而言，必须推动国企资产与经营分离，资产端聚焦保值增值，经营端着力打造懂市场、善经营的专业化管理团队。二者相辅相成，缺一不可。这是国企运营的核心逻辑，更需让经营者深刻懂得“经商不赚钱，早晚要完蛋”的道理，让经营者深刻践行“经商不盈利，企业难存续”的市场法则。
对市、县（区）而言，唯有跳出国资研究国资，用市场化手段激活这人均28.69万元的财富，规避传统国资运营存在的短板，才能让它真正成为全体人民的幸福源泉。

（上官同君系王牌智库首席专家、董事长）

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