编者按
人口老龄化是人类社会发展的客观趋势。根据第七次人口普查数据，我国60岁以上人口为26402万人，占总人口的18.70%，人口老龄化程度进一步加深。其中，2020年我国60岁及以上乡村常住人口比重和65岁及以上乡村常住人口比重分别为23.81%和17.72%，高出城市7.99和6.61个百分点。截至2022年底，全国参加城乡居民基本养老保险的农村居民为4.5亿左右，占农村总人口的60%。而参加职工基本养老保险的城镇职工则达到了4.2亿左右，占城镇总人口的90%以上。
这表明，养老问题已然成为县域及农村地区必须要面对的“坎儿”。作为人口最大的承载地，县域及农村相较于大城市，人口老龄化问题更为严峻，如何以“老有所依”“老有所养”“老有所医”“老有所乐”为目标，直面县域老龄化的社会痛点、难点和堵点，有效应对和缓解县域老龄化的各类问题，不仅体现着县域政府的责任担当，也考验着在当前乡村振兴大背景下县域政府“应试”的能力。
01
县域老龄化痛点
当前，县域老龄化呈现出低龄化老人向高龄化老人群体转变的趋势，老龄人口基数、比例逐渐增高，经年累月，导致老龄化社会问题及痛点、难点陷入僵局。面临县域经济高质量发展的时代要求，养老问题在社会养老服务体系建设、政策推进、社会保障、基础设施、养老主体、养老模式、养老层次、养老产业、养老创新等领域，逐渐被重视。
聚焦县域老龄化社会现状，当前县域养老存在的主要问题有：县城养老资源和水平较低，养老保障体系不健全，养老服务设施缺乏，老年人养老观念固化，涉老服务人才短缺，服务人员整体素质低等。
县城养老资源水平较低。对于一些劳务输出大省来说，独居、空巢、留守老年人比重进一步提高，相较于城市，县域这一问题更为突出。但县域的养老资源，包括养老机构数量、从业人员数目、养老保险参保率及养老保险金等方面均低于城市水平，供需矛盾更加突出。
对民营养老机构政策扶持不到位。县城相较于城市，不论是公办还是民营养老机构，在政策扶持方面的落实不够到位。虽然近年来县域在养老体系的投入方面有所增加，相关的设施有明显改善。但养老产业发展的根基在于服务的好坏，县域养老机构后续运营上的投入明显不足，一些普惠性的公办敬老院尚处于闲置或半闲置状态，更不必说民营养老机构。
资本投入的意愿度更低。虽然养老产业一直被称为投资蓝海，但这片投资蓝海的主要布局和关注点仍集中地市级城市。县域由于人口规模相对较小，各种基础设施及公共服务都相对落后，市场的接受度也较低，导致资本投入很少落地。
传统养老观念更加固化。县域相较于城市，人情社会的属性更加明显，“养儿防老”的观念更加根深蒂固，养老院养老成为了“不孝”的标准，这些都严重制约了县域养老产业的发展。因此除非是像失能或者独居这类“刚需”老龄人群，根本没人愿意去县城或者乡镇养老机构。
养老机构服务更加受限。由于资金、环境、观念等方面的限制，县域的养老机构在基础设施、配套功能、相关服务方面更加落后，其主要功能局限于基础的饮食、居住和简单护理功能，医养结合的服务几乎完全“缺失”。
从业者的从业意愿更低。相较于城市养老行业，县域养老行业从业者收入和社会地位相对更低，导致出现“能干的不会来，来干的水平不行”的现象。
02
县域政府的责任
县域政府作为县域养老的责任主体，责无旁贷，如何解决县域社会养老和养老社会发展的现实问题和难题？如何充分发挥政策导向，谋篇布局，通盘考虑，切合实际，整合资源，鼓励民间资本参与等主体动力作用？如何做到政府搭台、社会唱戏，变养老压力为养老产业链和价值链动力？这一系列问题是消解县域政府“养老恐慌”疑虑的关键。
数据显示，近年来，我国老年人的养老模式中，大多数老年人选择居家或社区养老，其中，居家养老占比90%，社区养老占比7%，机构养老占比3%，这种现象同样适用于县域。从这个层面看，县域政府主导应对老龄化，需要着重优化居家养老政策及服务保障。
一是县域养老必须纳入县域社会治理体系建设和治理能力现代化系统，纳入县域经济高质量发展战略中。由政府主导养老，不断完善养老服务体系和健康支撑体系，健全老龄社会的“四梁八柱”，在居家养老、社区养老等方面，加强立法保护、制度保障、健康服务、就业服务、配套服务等，做好养老服务“最后一公里”保障，聚焦发力，主动作为、积极行动。
二是县域政府要切实履行社会养老的政治责任和社会担当，切实将社会养老事业与经济社会高质量发展战略结合起来，发挥政府的引领主导作用，通过设施保障、财政补贴、购买服务等方式，吸引社会力量参与，真正沉下心解决“家门口的养老服务实现难”“养老服务设施运营难”“居家养老服务供需矛盾”“智慧养老服务网络不健全”等问题，营造和谐的养老服务场景。
三是县域政府要加强老龄工作相关政策措施支持，完善就业、志愿服务、社区治理等，充分发挥低龄老年人作用，创造适合老年人就业的灵活模式。
四是注重养老产业集聚培育、政策举措探索、养老创新模式构建等，积极引导商业保险机构加快研究开发适合居家护理、社区护理、机构护理等多样化护理需求的产品，不断满足老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求。
与此同时，加强居家养老和社区养老扶持力度，强化适老化改造，对于一些县域及农村传统养老观念根深蒂固的老年人，政府要引导社会涉老服务机构，增加心理疏导，同时引导提升老年人养老认知水平。优化和加强涉老服务机构的招商环境，增加涉老服务对相关人才的吸引力，加强服务质量提升培训，对患有慢性疾病及失智失能等老年人需要更好的医疗和康复服务。
03
县域应对老龄化的智库思考
解决县域养老问题的痛点、难点、堵点是啃“硬骨头”，不是一朝一夕之事，需要系统性、全面性、前瞻性布局，多措并举、多管齐下。
一是健全县乡村多层次的养老服务体系。将养老事业与养老产业发展纳入到乡村振兴战略的大盘子中，推动县乡村三级养老设施建设，健全县、乡、村三级养老服务体系。针对不同健康程度及不同收入水平的老年群体提供不同层级不同导向的服务。例如针对贫困失能老人，坚持政府兜底；针对高收入且具有差异化高质量养老服务需求的老人，则以市场化供给为主。
二是提升县级养老服务的医养结合水平。进一步提升县域养老行业的医养结合水平。政府应出台一系列的政策举措，积极支撑养老机构配备医务室等医疗配套，鼓励专业医师到养老机构的医疗卫生机构执业，支持有条件的养老机构开办各类医养机构。积极用好乡镇卫生院等基层医疗资源，为失能老年人提供集中或居家医养结合服务。
三是提升县级养老智慧化水平。积极推进县级智慧养老平台建设，提升养老事业及养老产业各领域的智慧化水平，包括适老化改造、养老设施及养老服务等方面的智慧化改造，提升养老服务的供给效率，更好地为老年人群提供精细化、高质量的服务。
四是做强“保障”文章。建立人口、社会、经济等协同的政策体系，健全基本养老服务体系，围绕老年人的养老服务、赡养与扶养、社会保障、健康服务、法律责任等多个具体领域加强立法工作，推行普惠型养老服务体系建设，同时，又要聚焦老年人的社会保障、养老、医疗等各种急难愁盼问题，对失能失智、高龄慢病、生活困难等老人群体给予特殊优待，让养老服务更有温情和温度。
五是鼓励并引导更多社会力量参与到养老事业中。创新多层次多元化养老服务模式，重点加强社区养老和居家养老服务模式的创新。采用市场化手段提升养老服务水平、适老化改造和社区养老及居家养老服务体系建设，以提供标准化高品质的养老服务为目标，允许不同标准的养老机构良性竞争。加强对老年人养老认知水平和养老意识的引导，让更多老年人跟上社会趋势节奏，“主动拥抱”养老机构，适应养老环境，进而逐步实现老年人从单纯“养老”到自主“享老”意识的转变。
六是大力拓展县域银发经济事业发展，一方面建设完善的养老服务体系，完善银发产业产品种类，提升产品技术含量，满足中高消费老年人群多样化、个性化、丰富化的消费需求。如老年生活辅助器材、高端服装、老年文化用品等需求，以及老年人康养、再就业、老年大学等各类服务需求满足。另一方面关注老人基本需要和中高层次需要，立足老年产业发展“重服务、轻产品”的特点，着重在产业结构、产业集聚、规模效应、产品质量、消费代际差异及养老产业转型升级上下足功夫。积极引导有劳动能力、健康的老年人参与银发经济事业中，让其真正“老有所为”“老有所得”。
小结
老龄化浪潮势不可挡，县域“养老”的出路在哪里？其实就在县域经济高质量发展的战略中，在县域政府主导条件下的全民社会养老服务体系建设和养老模式创新、养老产业价值链的纵深延展中。
老龄化是社会发展的客观趋势，应对老龄化，既解决养老难题，又深耕养老服务经济市场，方为良策。从我国县情看，县域具备坚实的物质基础、充足的人力资本、尊老爱老的传统美德，是完全有条件、有能力、有信心解决好养老这一重大难题的。县域政府需要坚守“以人为本”的新发展理念，在环境改善、制度改善、立法改善等层面不断优化和改善老年人的生活质量和幸福感，蹚出一条应对老龄化社会的县域“解题”思路。
（作者：王牌县域经济研究院研究员 邵京京）
王牌专题研究
