编者按： 近日，《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本》（2024试行版）（简称《范本》）发布，旨在对地方政府和社会资本合作项目特许经营有了更清晰的规范和界定。

王牌智库通过梳理《范本》五大核心要点值得关注：一是《范本》基于国内“建设—运营—移交（BOT）”实施方式常见条款的条件而编制；二是明确了特许经营协议体系，对实施机构和特许经营者、项目公司的权利、义务及特许经营期限有了更清晰的划分；三是新《范本》将特许经营授权及资产权属明确了排他性。同时，授权内容、要素约束、计量尺度、资产移交流程等核心内容更加全面，更加细化；四是项目投融资方面的投资计划、资金筹措等明确合作双方的责任；五是明确了项目工程建设和运营服务细则，对收益方式、监管事项、维护计划、投资概算等有了更加规范的约定。

与PPP旧模式对比，《范本》解决了PPP）旧模式下存在的问题与矛盾，对不规范的协议内容进行了规范化修订，对PPP模式的本源进行整改，使其回归本位。《范本》将在很大程度上化解以往旧模式下政府与社会资本之间的合同纠纷、资金往来纠纷等矛盾，对以往缺乏法律保护、监管缺失、工期制定不科学等方面予以新的界定。同时明确多个细节条款用于保护甲乙双方利益，最终在《范本》保障下推动基础设施和公用事业领域项目真正得以实施。


《范本》创新引入协议书、通用条款、专用条款的三段式合同形式，适用于所有领域的PPP项目。《范本》释放的信号显示：根据各类PPP项目的特点及“通用条款与专用条款”结构细化完善使用者付费、可行性缺口补助以及政府付费类型的项目。

在编制理念上，《范本》有如下特点：实现公共利益最大化，提倡风险合理分担、明确有限追索责任、规定行政适度监督原则、建立全生命周期综合考核机制、推行工程总承包方式、构建多元化纠纷解决机制、引入政府方出资人代表见证签约机制等。

对项目双方合作协议的情况及权利义务划定，《范本》明确指出，甲方为实施机构，乙方为特许经营者或项目公司。甲方需要保证项目已得到政府有关部门的审核或初步确认,需要协助乙方申请和办理有关项目必需的行政许可或批文，需要协助乙方依法申请相关奖励资金、税收优惠政策等。乙方需要确保项目建设和产出技术标准等符合相关要求，可在项目运营过程中合法创新经营模式获取收益，可将项目运营部分工作委托甲方认可的第三方机构实施，需要以定期报告形式反映项目特许经营投资、建设、运营、收费等基本情况。

同时，对特许经营期限、项目资产及权属、项目前期土地问题、项目投融资、工程建设、运营服务、特定监管事项和措施等均有明确的划定。可以预见，基于《范本》的规范性细则，未来的新PPP项目将释放三大利好：

一是打通社会资本参与城乡公共基础设施投资建设的渠道，确立民间资本运营政府项目的主体责任，扩大了民间资本投资的市场空间，促进社会资本要素的优化配置与合理流动，充分市场机制的赋能作用；

二是提高公共基础设施和公用事业项目建设的市场化、专业化运营效能和质量水平，有效遏制地方政府隐性债务新增趋势，促进PPP项目规范、健康、有序和可持续发展，促进PPP项目阳光运行；

三是为民营企业发展提供重要机遇，将有效提振民营企业的市场信心和投资信心，对促进经济社会高质量发展意义重大。




PPP模式（政府与社会资本合作）实施以来，对改善公共服务、拉动有效投资的作用有目共睹，但同时也暴露出不少问题，如旧机制下运作的PPP项目主要由政府付费，没有强调特许经营，参与PPP项目的央企和国企居多。而PPP项目具有一定的公益性、专业性、风险性，尤其是资金投入巨大，对民营企业而言，融资难、周期长、回报低等现实因素很大程度上制约了民营企业进入的门槛，导致相当一部分社会资本对参与PPP项目的动力与信心不足，由此形成“恶性循环”，地方政府财政支出如同滚雪球般越来越大，更不利于PPP项目的推进。

近两年来，随着“最大程度鼓励民营企业参与”的呼声越来越强，特许经营权及相关管理程序也逐渐完善。《范本》的出台应运而生，顺势而成，以解决PPP旧模式核心问题而存在。值得一提的是，新“范本”规定的政府和社会资本共担风险的形式、以公开招标竞争甄选特许经营者的方式、以及保护特许经营权设置的排他性等，将规避委托、单一来源采购等方式造成的无竞争、无保障后果。

如此一来，有利于畅通民间资本参与基础设施投资的渠道，拓宽民间投资空间，有利于充分发挥市场机制作用，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，有利于遏制新增地方政府隐性债务，确保规范发展。

其中，既有政府与社会资本的责任担当，又兼具双方的契约精神和履约行动。能不能合理、合规推进，牵涉更多民间资本对与政府合作的信心，关系着双方合作能否在“阳光下”进行权益分配。这就需要政府把民营企业和民营企业家切实当作自己人对待，合作共赢，全力助推合作项目高效运营和高质量推进。

需要思考的是，《范本》所列的协议条款，政府和社会资本是否能严格按照约定履行？这其中仍存在一定的疑惑，如社会资本融资是否有新通道？融资门槛是否有所放松？政府与社会资本合作项目的资金是否有安全监管和监管机制？双方合作期间的法律保障是否有公平性？单个合作项目是否有系统化解决方案以确保项目可持续进展？




政府与社会资本合作项目特许经营权从本质上看，是一项制度安排和重要的合作机制。从特许经营权的特点看，具有契约关系、知识产权授权、投资与拥有、费用支付、持续性关系5大特点；从预期目标来看，是为了更有效地推进公共事业发展的资源要素优化配置，提升服务质量，推动公共事业发展，缓解政府财政压力。

结合《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见〉的通知》（国办函〔2023〕115号）来看，聚焦使用者付费项目，形成稳定的现金流预期，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政支出。

同时，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。

新机制下，所有基础设施和公用事业领域的政府和社会资本合作项目均须采用基于使用者付费的特许经营模式，具体实施方式主要包括建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等。
在王牌智库看来，《范本》的出台，既有严防地方政府新增隐性债务的作用，又对社会资本在投融资、建设、运营等方面有示范指引作用。能够最大程度地激发民营企业、民营企业家的自主性和投资活力，以实现基础设施和公共事业建设稳健运营。但在实施的过程中仍需注意三点：

一是合作的PPP项目必须严格按照《范本》明确的权责利执行，以确保双方利益；

二是特许经营期限必须明确，以保障社会资本的投资回报和公共利益不受损害；

三是合作过程中，万不能缺失监管，预案在前，必要时导入第三方智库机构助政支持，加强PPP项目的顶层设计和系统化解决方案，促进项目的市场化资源优化配置和效能提升。

从角色定位看，政府的角色侧重于项目引导及监督管理，社会资本和国企、央企的主要角色是合作方、主力军。合作双方都需要有一定契约精神和约束机制，强化责任意识和担当。

王牌智库认为，一是要进一步完善特许经营权的法律法规体系，加强监管和评估机制建设；二是需要进一步通过制度保障优化政府和社会资本合作机制，提升社会资本的“合作安全感”；三是“市场化运营”，政府与社会资本合作需要公平性推进，可借助市场竞争机制，优化市场环境。

如此，才会有更多优质的PPP项目涌出，最终实现通过调动社会资本方的积极性实现公共利益最大化的目的。

结语

在PPP项目中，特许经营权的应用广泛，涵盖了基础设施建设、公用事业、环境保护等多个领域。特许经营权是指“国家和地方政府根据公共事业、公共安全、社会福利的需要或法律的规定，授权企业生产某种特定的产品或使用公共财产或在某地区享有经营某种业务的独占权。”

作为社会资本与政府间PPP项目合作的重要桥梁，特许经营权对确保社会资本在合法、规范的前提下参与公共项目的建设和运营有着重要保障作用。国内成功的案例显示，政府通过授予特许经营权推进PPP项目，的确起到了提升PPP项目服务质量、运营效率和回收政府投资、减轻财政压力的目的。而且长达40年或更长时间的合作周期，有利于政府和社会资本保持持续性的契约关系，对合作项目本身的稳定推进也是一种保障。由此可见，《范本》的出台，不仅给PPP项目带来更加科学、更加规范、更加专业、更加系统的制度保障，也给民间资本提供了更多的投资机遇和投资方向。

（作者：王牌智库首席专家、董事长 上官同君）